Las exclusiones sociales, el Estado de derecho y la seguridad, y la sostenibilidad de la política democrática. He ahí tres dimensiones que están tocando a las puertas de varios países en Centroamérica, incluyendo Guatemala, Honduras y Nicaragua. En esta segunda entrega se aborda el Estado de la democracia en esos países.

 

El activo más preciado de la democracia en los países de la región –procesos electorales competitivos- se ha deteriorado en los últimos años. En Honduras ocurrió un golpe de Estado el 28 de junio de 2009, y a pesar de la reacción unánime en contra de la comunidad internacional, la clase política local se negó a restituir en el cargo al Presidente depuesto, mientras se encamina a celebrar elecciones no reconocidas por la mayoría de democracia en el mundo. En Nicaragua, tras las irregularidades de la elección Presidencial de 2006, hubo denuncias reiteradas de fraude en los comicios municipales de noviembre 2008, las cuales fueron admitidas internacionalmente y también derivaron en disturbios callejeros. En Guatemala en medio de una violencia criminal incontrolable, el gobernante Álvaro Colom ha denunciado supuestos planes desestabilizadores contra su administración, en tanto un presidente del Poder Legislativo está siendo procesado por el escamoteo de 10.3 millones de dólares de los fondos de ese organismo.

 

 

Recuadro I:

Denuncias de irregularidades en el escrutinio de votos, 2005-2009

País	Honduras	Nicaragua	Nicaragua
Elección y año	Presidencial 2005	Presidencial 2006	Municipal 2008
Denunciante	Movimiento Cívico Para la Democracia	Varios	Varios
Cuestionamiento	Sesgos partidarios de los magistrados del tribunal, cronograma desfasado, fracasada transmisión de resultados	Sesgo partidario del CSE y trato discriminatorio a diversos partidos ausentes de los mandos del CSE (no respuesta a denuncias, entrega tardía de material)	Falta independencia del CSE, irregularidades en escrutinio que apuntan a un fraude electoral
Consecuencias	Se transmiten como oficiales resultados de 151 mesas (de 13 mil) y de una empresa encuestadora. Presidente TSE proclama un ganador con resultados insuficientes. Llamado a la intervención del ejército como garante del resultado electoral	Diecisiete meses después de las elecciones no se conocía el escrutinio final	Enfrentamientos callejeros y disturbios causan dos muertos y siete heridos, incluyendo periodista emboscado y apuñalado; comercios saqueados. Rispidez diplomática en OEA y misiones internacionales de observación electoral
Conclusión	No se concluyó el escrutinio general en un ciento por ciento		En enero 2009 grupos cívicos presentaron 100 mil firmas al CSE solicitando recuento de los votos, pero no se ha hecho
Resolución	Una tensa situación política se resolvió con negociaciones entre las partes		La polarización política continúa

Fuente: Elaboración propia con base en Artiga, 2007 e informes de prensa 2008 y 2009.

 

El problema de gestión electoral en ambientes políticos polarizados y reñidos, es un síntoma de inestabilidad sistémica.[1] En primera instancia se asocia a la poca independencia de los poderes electorales respecto de los partidos dominantes, pero detrás está la cuestión de ¿cuánta densidad democrática pueden soportar los sistemas institucionales que han venido operando en las dos últimas décadas? En Honduras asistimos, en medio de incertidumbres y turbulencias, a un proceso inédito que crea las condiciones de ruptura del bipartidismo vigente desde el Siglo XIX. En Nicaragua los espacios de representación electoral se han restringido desde las reformas del 2000[2] hasta el punto de crear un cuadro de regresión democrática, y allí siguen latentes las amenazas de inestabilidad institucional. Guatemala ha esquivado la polarización desde los resultados electorales de 2003, pero nuevamente comienza a fermentarse la percepción entre grupos conservadores poderosos sobre un previsible efecto geopolítico contaminante (“populismo chavista”) que presuntamente será manifiesto en las elecciones de 2011.

La democracia, según se ve, no está particularmente bajo riesgo por la participación ciudadana, que en Nicaragua en promedio ha sido alta (79%), tiende a la baja en Honduras y ha sido irregular en Guatemala. Ni está cuestionada por la baja calidad de participación ciudadana que deriva de distintas dimensiones de la exclusión.[3] Ni por la falta de pluralidad de partidos (Guatemala 19, Nicaragua 7, Honduras 5).[4] Es cierto que en su desapego de promesas y en la específica orientación de muchas de sus ejecutorias, sigue influyendo en los Gobiernos la baja regulación y la pobre fiscalización del financiamiento de las campañas electorales. Pero ninguno de estos factores ha desatado, por sí solo hasta ahora, crisis de gobernabilidad democrática. Las dudas sobre los sistemas electorales sí lo está haciendo en la medida en que exhibe lo que está detrás: la fragilidad institucional democrática. Bajo este escenario es que las tareas inconclusas o bien conducidas de manera deficiente por los Estados, pueden acelerar los tiempos políticos.

Y es que los problemas estructurales siguen fermentándose. Los Estados han perdido el monopolio legítimo de la fuerza y no han apalancado de manera consistente las tareas del desarrollo humano. En consecuencia existe un clamor social generalizado por la seguridad (Guatemala y Honduras) y la falta de empleo (Nicaragua), y además la confianza social en las instituciones democráticas es baja (Recuadro II)

 

Recuadro II. Percepciones dominantes sobre la vida en el régimen democrático, 2002-2008  (%)
Pregunta	Guatemala	Honduras	Nicaragua	Latinoamérica
El problema más importante del país
Delincuencia, seguridad pública	24	22
Desempleo		27
El problema más importante para las personas
La economía, problemas económicos	35
Inflación, aumento de precios		19
Desempleo			29
Funcionan bien las instituciones (si)	17	14	22	23
En una escala de 1 a 10 ¿Su país es pacifico (1) o violento (10)?	7	6.2	4.8	5.6
En política usted se define ¿de izquierda o de derecha?
No responde	33	22	17	19
Centro	36	41	28	42
Izquierda	13	15	25	17
Derecha	18	27	26	22
No puede existir democracia sin un Congreso Nacional	44	50	60	57
Tiene "algo" de confianza en el trabajo del Congreso	22	26	23	32
Está "algo" garantizada la libertad de expresión en su país	42	55	67	58
Satisfecho con la democracia	27	24	39	37
En democracia el sistema económico funciona bien	24	28	36	23
Aprueba gestión de Gobierno	46	35	32	52
Confianza en el Gobierno	28	21	35	44
Fuente: Latinobarómetro

Mirada sobre los actores

Esquemáticamente hay tres tipos de actores en el escenario de los países que concentran porciones de poder relativo para conducir (preservar o alcanzar) sus intereses en la sociedad. Estos actores son el económico, el político y el social. En cada país su posición en la escala de poder varía de acuerdo a los activos físicos y simbólicos que dominan, pero también dependen de la eficacia de sus estrategias, incluyendo capacidad de liderazgo y alianzas, mecanismos de actuación y la correspondencia entre objetivos-medios-adecuada lectura del contexto (internacional y local). 

            Honduras y Nicaragua presentan una estructura de poder más tradicional en el sentido de que los actores económicos y políticos están cruzados por alianzas de diferente tipo (identidad e intereses ya compartidos) y poseen apreciable capacidad de hegemonía sobre porciones importantes del actor social. En Honduras ha operado un esquema más organizado de bipartidismo moderado en torno a los que se agrupan capitales modernos asociados a la industria y la banca (liberales) y capitales tradicionales, latifundistas y comerciantes (nacionalistas), pero la diversificación de los capitales ha movido esas fronteras volviéndolas difusas y lo mismo ocurre en la ideología de los partidos, incapaces de ofrecer una imagen-objetivo coherente de la sociedad a alcanzar. En Nicaragua domina también un esquema bipartidista pero más fluido y polarizado. La cúpula de la izquierda posee activos físicos y simbólicos suficientes para movilizar masas, dominar otros poderes del Estado, influir a través de medios de comunicación y, a la vez, llevar alianzas pragmáticas (sea con facciones de la derecha, la iglesia conservadora o empresarios) para salvar coyunturas complicadas. El poder económico nicaragüense y sus expresiones políticas han perdido liderazgo unificador y han sido menos eficaces que sus contrarios en la conducción táctica.

            Guatemala presenta un caso particular de permanente fragmentación política (sin rivalidades ideológicas o programáticas de por medio) y un serio desarrollo de capacidad hegemónica de la elite empresarial. El actor económico pareciera estar por encima del resto de actores induciendo con enorme autonomía su agenda; no posee un vehículo partidario permanente sino que coopta, presiona y domina o choca y descalifica –según el caso- a los actores políticos y sociales. Esas débiles mediaciones conducen a polarizaciones coyunturales que se procesan en las contiendas electorales, a través de la vindicta de los medios y, algunas veces, politizando la justicia.  Ese esquema de desestructuración de actores funciona para la legitimación del poder económico corporativo, pero a costa de una debilidad extrema de la función pública y la pérdida de dominio sobre franjas importantes de territorio (bajo control de narcotráfico) y la cooptación por parte de grupos de interés (sean económicos, partidos, mafias e incluso ONG) de zonas sensibles del aparato estatal, acusadamente la seguridad y la justicia, pero también funciones de control financiero y de recaudación tributaria, así como aquellas que tienen que ver con las garantías de competencia comercial.

            En los tres países los actores sociales se encuentran en seria desventaja en el objetivo general de incidir en políticas y acciones de alcance sostenido que garanticen la integralidad de sus derechos. Sin embargo no están de brazos cruzados. Los actores sociales se han ido diversificando. Han surgido con relativa fuerza autónoma organizaciones de mujeres y de pueblos indígenas. Las comunidades y grupos de defensa de los recursos naturales son beligerantes y tienen seria capacidad de resistencia. Las organizaciones campesinas más tradicionales siguen en un flujo de reorganización, igual que los sindicatos, pero con una base de activos materiales muy precaria y dependiente de agentes intermediarios (locales y externos).  Muchos de los grupos pro-justicia labran alianzas coyunturales con los actores económicos o en las esferas gubernamentales, y se mantienen vigentes como sujetos de interlocución.

La principal amenaza al alcance de los objetivos generales del actor social es la extensión de la pobreza y la descomposición social. Sectores previstos como sujetos –jóvenes, consumidores de las clases medias, trabajadores informales e incluso organizaciones comunitarias- no están constituidos por regla general porque resuelven sus metas inmediatas a través de redes informales muy versátiles, o porque su atención es captada por oferta de lucro inmediato y poder violento (las pandillas), las modas del consumo frívolo que imponen los medios o bien encuentran un refugio reconfortante en las religiones, cuyo avance, particularmente de las neo-pentecostales es exorbitante, sobre todo en Guatemala y más recientemente Honduras. Esa complejidad de las sociedades del Siglo XXI en los tres países tratados alude también a estrategias de los actores sociales que caminan a veces por inercia y que tienen una visión todavía muy estática del Estado, las identidades sociales, las disociaciones políticas que induce la necesidad de supervivencia, y por tanto sobre los mecanismos de inserción y la identificación de metas básicas que respondan a intereses concretos e inmediatos de los pobres, pero a la vez tengan posibilidades de ser sostenibles en un sistema hostil.   

 

Recuadro III

Ponderación cualitativa de actores por indicador político, 2009

Actores económicos	Actores sociales	Actor políticos	Indicador
GUATEMALA
Alto y concentrado; amenazado por feudalización territorial	Bajo, pero capacidad de incidencia, disminuido por pobreza (populares) o confusión de alianzas (ONG)	Alto, condicionado por presiones económicas e internacionales, e instituciones débiles	Poder
Manejo opinión pública a través de medios, alianzas con sectores intermedios, alergia a partidos	Movilizaciones coyunturales, atención de conflictos y procuración de demandas locales. Desorientación de los límites de la incidencia (ONG)	Campañas intensas y onerosas; manejo de los canales de representación en el Estado; negocios, comisiones, prebendas	Mecanismos de acción
Influencia en áreas urbanas y clases medias; desafección de los sectores populares; límites de conducción al desarrollo	Proyecciones territoriales desiguales, ganan poder líderes locales. Manejo mediático e interlocución internacional (ONG)	Desconfianza y bajo aprecio social. Escándalos de corrupción. Necesaria la función, pero no los actores concretos	Proyección nacional
HONDURAS
Alto, pero dislocándose; estrecha alianza con el poder político	Bajo, en proceso de reconstitución; gana protagonismo en las crisis políticas. Sindicatos en el sistema	Alto, con descrédito; estrecha alianza y confusión de objetivos con actor económico	Poder
Cámaras, partidos, medios, grupos de presión	Movilizaciones, alianzas coyunturales, planes locales de desarrollo. Sindicatos públicos: estatus en el sistema	Corrientes internas en los partidos, negociaciones previas con grupos de interés, sostenimiento de bases electorales	Mecanismos de acción
Confusión de identidades y objetivos cuando dirigentes patronales operan como autoridades estatales	Desarrollo desigual en el territorio; reivindicaciones que ganan simpatía pero no adhesiones. Sindicatos públicos percibidos como carga	Desgaste del bipartidismo como proyectos alternos. Desconfianza creciente en las negociaciones. El golpe del 28/6/09 fractura la base partidaria	Proyección nacional
NICARAGUA
Alto, condicionado por la alianza del poder político	Bajo como poder autónomo; subordinado pero con voz al participar en parte del poder político	Alto, condicionado por alianzas coyunturales con poderes económicos e internacionales	Poder
Todavía tradicionales, guiados por grupos familiares y alianzas coyunturales	Periodo de reorganización en que se redefinen identidades, objetivos y estrategias. Grupos civiles y juveniles en el choque urbano	Uso intenso de todos los mecanismos del poder: movilizaciones, cooptaciones de poderes, trabajo diplomático, alianzas coyunturales	Mecanismos de acción
El actor es percibido en la dimensión política, no del desarrollo	Actores autónomos están invisibilizados; la polarización lleva en las zonas urbanas a la descalificación	Fuerte presencia aceptada en zonas marginales; crítica atroz en áreas urbanas	Proyección nacional

Fuente: Elaboración propia.

Estado de derecho

La vulnerabilidad de las reglas del juego político se puede ver también como la extensión a este campo de la insuficiente democratización del Estado de derecho en los tres países. Se convirtió en un dato estructural durante el periodo de vigencia de la democracia la incapacidad del sistema jurídico de someter a la ley a autoridades y elites económicas y tutelar los derechos de las personas. Como lo señala el Informe Estado de la Región: “Esta situación se convierte en un riesgo político cuando la falta de independencia del poder Judicial, la corrupción o los obstáculos al acceso ciudadano a la justicia generan conflictos entre las fuerzas políticas.”[5] Pero el problema es más profundo cuando las barreras para acceder a la justicia por parte de las poblaciones empobrecidas sólo son la expresión última de un déficit de ciudadanía social, es decir, cuando los Estados nacionales mantienen en una situación general de irregularidad legal a una gran porción de sus ciudadanos.

El acceso a la justicia es un derecho humano y eslabón básico para garantizar el derecho al desarrollo. La pobreza generalizada en estos países representa en sí misma una barrera para el acceso a la justicia, pero la falta de acceso a la justicia perpetúa la pobreza de quienes ven sus derechos desprotegidos (PNUD, 2005). O sea, el acceso a la justicia es un instrumento que contribuye a transformar las relaciones de poder que resultan en el cuadro socioeconómico presentado en el capítulo anterior. Por eso también cobra sentido reexaminar los factores que influyen en los bajos resultados obtenidos hasta ahora, no obstante las reformas del sistema, el financiamiento externo tramitado y las estrategias de programas de cooperación con la sociedad civil.

Durante los más de 20 años de democracia las conclusiones sobre el acceso ciudadano a la justicia no han cambiado básicamente. A los aparatos judiciales se les sigue asignando un presupuesto precario (cuadro) y su infraestructura continúa siendo limitada: pocos operadores de justicia, servicios de cobertura limitados, la defensa pública marginal en su desarrollo (en sociedades que, como se vio, están mayoritariamente empobrecidas); además, carecen de mecanismos de rendición de cuentas. Tras la vigencia del nuevo Código Procesal se abrieron 98 oficinas en Nicaragua. En Honduras, al revés, ha disminuido el número de oficinas jurisdiccionales en los últimos años. En Guatemala apenas existe un juzgado para cada 22 mil habitantes. El número de operadores de justicia es también notoriamente bajo: 15 como promedio en los tres países por cada 100 mil habitantes, con una relación de casi 3 a 1 entre fiscales (acusadores) y defensores públicos (que en un 80% asisten a personas de bajos recursos).

 

VIII. Presupuesto Per Capita de los Poderes Judiciales, 2001-2006 (en dólares)
País	2002	2003	2004	2005	2006	Aumento 2002/2006	Promedio 2002-2006
Guatemala	4.3	6.6	6.3	6.4	6.9	2.6	6.1
Honduras	4.8	5.7	6.4	7.6	8.0	3.2	6.1
Nicaragua	5.4	6.4	6.0	7.4	9.2	3.8	6.9
Fuente: Informe Estado de la Región 2008

 

 

 

 

---

[1] Ni Costa Rica, con una tradición democrática centenaria, se salvó, en los comicios de febrero 2006, de ese cuadro de cuestionamiento a la limpieza electoral. Algo parecido ocurrió en las elecciones salvadoreñas de 2004, aunque la prueba del tribunal finalmente fue superada en marzo de 2009 con la alternancia en el poder, reconociendo el triunfo de Mauricio Funes, postulado por el izquierdista FMLN.  

[2] Como se sabe, la Ley 331 consolidó el control del FSLN y el PLC sobre el Consejo Electoral, reinstauró el monopolio de los partidos sobre las candidaturas a puestos públicos, elevó los requisitos para la inscripción de nuevos partidos, eliminando a la vez a los que no participen en una elección y, finalmente, bajó el techo a 35% de votos para la elección presidencial. Las reformas, como señalan muchos observadores, podrían afectar la legitimidad y autoridad de los gobernantes.

[3] En el campo político las exclusiones no se corresponden exactamente a los indicadores económicos. Por ejemplo, la tasa de pobreza en Honduras es mayor que en Nicaragua y Guatemala, pero la tasa de exclusión política en estos dos países (medida por el empadronamiento, las afiliaciones a partidos y la participación en eventos electorales) es considerablemente mayor, en una relación superior al 2 a 1. En las encuestas regionales de Lapop ciertamente el desinterés por la política puede aumentar entre más exclusiones sufra la persona, pero la caída es suave, no corresponde a los grados radicales de la exclusión. La excepción es Guatemala donde las diferencias son más pronunciadas, con una salvedad: se detiene y hasta se revierte ligeramente en el grupo de personas que padecen más exclusiones, lo que muestra la eficacia del clientelismo de los partidos en campaña electoral.

[4] En Honduras se ha tenido un bipartidismo estructurado de carácter moderado. En Nicaragua el bipartidismo ha sido más fluido. En cambio en Guatemala, por la propia debilidad del sistema partidario opera un multipardismo que tiende a polarizarse. Véase una descripción más detallada abajo, en el parágrafo “Mirada sobre los actores”.

[5] A la pregunta a la pregunta de la encuesta a 303 operadores judiciales de cinco países de la región, ¿cuál considera usted el principal obstáculo para la independencia judicial en su país?, los de Guatemala, Honduras y Nicaragua coincidieron (32% promedio) que era la inestabilidad en el cargo, o sea la ausencia de un servicio de carrera. Como segundo obstáculo en Guatemala se identificó las amenazas a la seguridad e integridad física de los jueces y sus familias (14.3%) y el manejo que medios de comunicación y grupos de presión hacen de los casos (14.3%); en Honduras, el sistema de nombramiento de los jueces (17.6%) y la influencia de las cúpulas de los partidos políticos (17.6%); en Nicaragua también el sistema de nombramiento de los jueces (20%) y la influencia de las cúpulas de los partidos (18.2%) (Díaz y Lineares, 2005).